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    探矿权配置方式的误区及正确路径

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    发布时间:2012-3-6 14:18:31 所在栏目:学习园地 阅读次数:1612

    注:摘自201231日《中国矿业报》。原作者:邢新田

      编者按:这是篇长文章,破例在本栏中刊出的原因是,探矿权的科学配置是矿政工作中的核心,也是找矿突破战略行动成败的关键。再者,本文“道理”说得很透(对与不对,读者可自己鉴别),充满理性。更可贵的是,文章“破中有立”,提出了建设性的意见。

      问题是,读这样的文章要静下心来,“浮躁”的心态一定会将它弃之一边,而更重要的是,要“知言而思”,尤其是地方政府的决策者们,在琢磨透其中的道理后,会越障前行。

      不过,文中的一些观点毕竟还是观点,上升为制度还有很长的路要走。同时,可以预料,有些观点也会有值得商榷的地方,这不要紧,可以“百花齐放,百家争鸣”,但有一条应该坚持——要善治善为,就应该从矛盾最突出的地方入手。

      一、慎以“招拍挂”出让探矿权因由简析

      10多年以“招拍挂”为主的出让探矿权(主要是拍卖,挂牌是变相的拍卖,招标成为虚设和陪衬,下同),虽对打破传统的探矿权无偿取得,确立有偿出让的格局,从根本上改变由国家统揽地质勘查费用的局面,促进地质勘查投资多元化,社会投资占主导地位等方面发挥了重要作用,但实践也证明尚存在如下问题:一是产生挤出效应,使有地质找矿能力的国有地质勘查单位的探矿权逐年缩减。据《中国国土资源统计年报》统计,2004年至2007年,国有地质勘查单位拥有探矿权数分别占探矿权总数的51%43%41%33%,使这支从事矿产勘查的主力军,变成了“出资人”的“打工仔”。二是产生干扰效应,极大干扰了地质勘查市场的正常秩序,把专业性很强、他人很难涉进的矿产勘查领域,变成了炒卖矿权、“圈而不探”、牟取暴利的“战场”。这两大问题已成为加强地质找矿的主要障碍,因此,从维护探矿权出让理性、公平、有序竞争出发,权衡取舍,还是慎以“招拍挂”出让探矿权为好,其主要因由有以下几点。

      ()尚无充分的法律、法规依据

      一是不符合矿业法律法规规定。1996年国家修改后的《矿法》明确规定,“勘查、开采矿产资源必须依法分别申请,经批准取得探矿权、采矿权”。1998年国务院发布的《矿产资源勘查区块登记管理办法》第八条和第十六条分别规定,按照申请在先的原则,依法登记,按规定缴纳探矿权使用费和通过招标投标等方式取得探矿权。国土资源部出台的《关于进一步规范探矿权有关问题的通知》(国土资发[2009]200号)和《关于进一步完善矿业权管理促进整装勘查的通知》(国土资发[2011]55号)等文件,进一步明确了探矿权申请人的主体法人性质;对择优出让探矿权提出了具体要求,明确提出要为国有地勘单位合理配置高风险勘查空白区的探矿权;并对以“招拍挂”出让方式,提出了严格限制意见,同时否定了“一律”的做法,而采取针对不同情况分类出让的方式。

      二是违背国家“行政许可法”对资格、资质的严格要求。一律以“招拍挂”出让探矿权是机械借鉴了土地使用权出让的做法,二者管理法理本质不同,探矿权是公法色彩浓厚的私权,其主体有严格资格、资质要求,其出让是行政行为,由行政法律规范调整,国家进行行政许可;而土地使用权出让是民事行为,由民事法律规范调整,只需要例行登记。根据2003年国家颁布的《行政许可法》第十二条第三项规定和第五十四条规定,探矿生产活动应属于具有特殊信誉、特殊条件、特殊技能、特殊资质、服务于经济社会发展的特定行业,是需要行政机关“作出行政许可的决定”。因此,《矿法实施细则》第五条规定“国家对矿产资源的勘查、开采实行行政许可证制度”。勘查与开发虽都需要国家行政许可,但二者也不尽同,《行政许可法》第五十三条和第十二条第二项规定对有限自然资源开发利用,行政机关应当通过招标、拍卖等方式作出决定。这显然涵盖了以矿产资源开发利用为客体的采矿权,但并没有涵盖以勘查权利为客体的探矿权,因为二者有原则区别。采矿权属于物质生产,其生产过程和生产结果都是确定的,矿产资源的赋存条件起主导作用;而探矿权是知识生产,其生产过程是探索性的,生产结果是风险性的,其成功率仅有2%左右,勘查者的智力资本起主导作用。因此,国务院2008年发布的《地质勘查资质管理条例》第二条规定“从事地质勘查活动的单位,应当依照本条例的规定,取得地质勘查资质证书”。综合上述,一律“招拍挂”出让,是违背国家行政许可对地质勘查行业特定的资格、资质要求的。

      (二)背离“具体事物具体分析”唯物辩证法则

      唯物辩证法告诉我们,事物发展虽是绝对的、普遍的,而事物发展形式则是相对的,是有其特殊性的。对于物质的每一种运动形式,尤为重要的是,注意它的特殊点,注意它和其他运动形式的质的区别。因此,制定政策,必须坚持“具体事物具体分析”,实行区别化的政策。显然,这种不分勘查矿种,不分成因类型,不分风险程度,不分勘查阶段,不分勘查区域等一律“招拍挂”出让的绝对化的做法,是背离“具体事物具体分析”唯物辩证法则的。

      (三)与地质找矿自身特性相悖

      温家宝总理明确指出:“地质工作是实践、认识、再实践、再认识的反复深化过程。它的特点是科学与技术一体化,调查与研究一体化,野外工作与室内工作一体化,宏观思维与微观认识一体化,多学科综合、多工种集成。按照这样的内在特点开展地质工作,就要综合应用地质、地球物理、地球化学、遥感、实验测试等理论和技术,在新科技革命条件下尤其应该这样做”。经过对各种地质现象和地质资料的观察研究,弄清矿床成因和变化趋势,科学掌握勘探矿床的地质特征,形成对地质客观体的概念,再经过可行性评价等。最后借助于外在化的文字、符号、表格、图像等编写成可以带来预期收益的地质勘探报告和有关地质资料,作为矿山建设设计依据。因此,地质找矿是地质调查研究型产业,是知识生产,其成果是信息产品。它虽需要资本投入作支撑,但并不与资金投入正相关,由于勘查者的综合要素不同,往往投入很大,血本无归的比比皆是,而投入不多、收获甚丰的也不乏其例。把风险很大、不确定性很强、成功率很低的地质勘查信息成果与“已经存在的”,其价值、功能比较确定的古董、精制的工艺品、二手家具、土地等物质商品等同起来,一律“招拍挂”,这显然是与地质找矿自身特性相悖的。

      (四)三个概念的错误解读

      一是对探矿权价款的错误解读。有的地方政府误认为探矿权价款是矿产资源所有者的权益,“招拍挂”是为了维护国家权益。《矿产资源勘查区块登记管理办法》第十三条明确规定,探矿权人应缴纳经评估确认,由国家出资勘查形成的探矿权价款。这指的是由国家出资勘查形成的收益,是由探矿权区块投入的经济丰度决定的,是典型的级差地租(Ⅱ)。因此,探矿权价款是探矿权出资者和勘查者的合法权益,国家要收取的是国家作为出资者的收益,而不是作为所有者的权益。因此,不管三七二十一,不闻出资者是谁,一律以“招拍挂”方式出让,并全额缴纳出让金,显然是很不适当的。

      二是对探矿权出让意义的错误解读。有的地方政府误认为出让探矿权就要直接维护矿产资源国家所有的正当权益。因此,地方政府明确规定“空白区新设探矿权继续实行‘招拍挂’形式有偿出让”,甚至有的地方政府还明确规定按矿产资源潜力评价的远景资源量或经过预查阶段的预测矿产资源量,高额收取出让金。这实际上是混淆了探矿权与采矿权、土地使用权之间的原则区别,它既不是“开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利”,也不是在土地上种植或建筑,直接使用而受益的权利,而是“勘查矿产资源的权利”。国家在矿产资源所有权上设置和让渡探矿权根本目的意义是鼓励实现找矿突破。因为维护矿产资源所有者权益是在找矿突破之后,只有将探矿权增值为采矿权,把未知的矿产资源转化为有确定存置空间的、能实际控制并用货币计量的、能为企业带来预期收益的矿产资源资产,经矿山企业生产矿产品,通过市场销售,依照税费规定,国家依法足额收缴资源税和矿产资源补偿费,这才是维护矿产资源所有者权益的本质要求。资源税是由矿产资源自然丰度和矿产地所处位置的条件而形成的级差地租(Ⅰ);资源补偿费是由矿产资源所有权决定的,相当于绝对地租。因此,维护矿产资源国家所有的正当权益,而不是找矿过程中,否则,就背离了探矿权出让的目的意义,必然出现混乱。

      三是对预防腐败举措的错误解读。有的地方政府提出为预防产生腐败行为,一律要以“招拍挂”出让探矿权。预防腐败当然是必要的,但是预防腐败和按自然规律办事完全是两回事,遵循自然规律是第一位的,国际上比较公认的廉政国家,对探矿权也实行登记审批制度。可见只要在审批环节上公开、公平、公正,就完全可以防止腐败行为。反之,有些地方实行“招拍挂”,不也发生过串标、陪标等丑闻吗?

      二、选择适当配置方式综合浅述

      1996年国家修改后的《矿法》和2006年出台的《国务院关于加强地质工作的决定》都明确要求,探矿权实行有偿取得制度。因此,探矿权必须实行市场配置方式。为此,应注意把握如下几个问题:

      (一)关于探矿权的设置问题

      探矿权的设置是探矿权配置的源头,是国家对探矿权市场宏观调控的首要环节。一要坚持探矿权设置统一规划,要以矿产资源潜力评价为基础,充分考虑勘查程度,保持已知勘查信息的完整性,符合矿产资源勘查布局,实行综合勘查,综合评价,做好探矿权区块统一合理划分;二要坚持探矿权投放总量控制,要以国家矿产资源规划为基础,与探矿的技术与资金能力相适应,把握好投放的时序、重点和力度;三要健全和完善约束与退出机制,加强严格的监督管理,不按规定完成相关工作,必须及时退出,坚决制止“圈而不探”、炒作矿权的行为。

      (二)关于选择适当的市场配置方式问题

      选择适当的市场配置方式是探矿权配置的核心要求,根据我国现行矿业法律法规的规定,应主要选择两种配置方式:对于空白地探矿权,应严格按照申请在先的原则,经依法批准,逐年缴纳探矿权使用费出让探矿权;对于非空白地探矿权,即由国家出资经过预查以上的地质工作并获得有价值的找矿信息(非公益性信息)的探矿权,可以通过招标投标的方式有偿取得,并由登记管理机关组织评标,综合考虑探矿权申请人的资金能力、资质等级、技术实力、勘查方案和业绩信誉等条件,择优出让探矿权,确定中标人。

      这两种出让方式都属于市场配置方式,市场配置资源的实质是商品进入流通,经过交换,把它转移到认为使用价值的人的手里,随之发生形态变化,即商品变货币,货币变商品。因此,市场配置探矿权的方式,并不取决于探矿权使用费高低(可以核定),而是取决于是否进行流通,是否经过交换,随之发生了形态变化。由此看来,上述两种探矿权的配置方式,既体现了商品进入流通、经过交换、发生形态变化的共性,又体现了探矿活动高风险性、成果不确定性和探矿阶段矿种的差异性,有效发挥了市场配置资源的基础性作用。因此,已改变了行政无偿配置方式,而且申请在先的出让方式,也是国际上采用的“先来先得,行政允许”的探矿权出让方式的惯例。

      (三)关于确定理性的出让价格问题

      确定理性的探矿权出让价格(确定理性价格是对公开叫价的否定,下同)是市场配置探矿权的基础,供求决定价格是市场经济中的基本规律,通过价格变动,及时把市场供求变化信息传递给买者和卖者,使他们做出正确决策,价格作为一只“看不见的手”施展它的魔力,自发调节经济运行规律。因此,要实施好市场配置探矿权,首先要理性确定出让价格。探矿权的出让价格相当于垄断地租,即垄断价格,虽由政府说了算,但是,受探矿权出让目的的约束,“这种价格只由购买者的购买欲和支付能力决定”,这应作为理性确定探矿权出让价格的一条首要准则。否则,价格缺乏理性,使理性的购买者望而却步,就没有真正的出让市场,探矿权理性出让乃至维护国家权益随之化为泡影。

      关于空白地探矿权出让价格的确定问题。其出让价格的理性确定应要把鼓励找矿突破和完善探矿权人约束机制结合起来,科学核定探矿权使用费标准和最低投入额度,并对矿产资源勘查准入的整体资金能力等提出严格要求。

      关于非空白地探矿权出让价格的确定问题。其出让价格的理性确定相对要复杂一些,非空白地探矿权,是指经过劳动滤过的探矿权,自身有了劳动价值。因此,对其出让价格确定,既要考虑理性受让者的购买欲和购买能力,又必须遵循价值规律,二者应有机结合起来。市场经济规律是价值规律,是价值量在默默地支配着价格变动,价格的不断涨落始终是围绕着价值这个重心运动。因此,首先,应深化认识构成其劳动价值的基本要素。主要有:1.因探矿生产活动是一种行政许可的特许权,其成果价值应包涵获取地质勘查资质特殊费用及其维护费用。2.因探矿生产周期长,它的活劳动和物化劳动的耗费,具有垫资资本的特点,其成果价值包涵了预付资本并随时间因素和通货膨胀因素的升值的价值。3.因矿产资源赋存状态隐蔽性和多样性,决定了探矿活动的风险性,其成果价值应包涵探矿生产风险值(指对找矿成功率和探明储量误差的折算)。4.因探矿生产是知识生产,是对矿产资源寻找、发现和查明融为一体的过程,其成果价值应包涵其发现权,类似于专利技术权的价值。5.因探矿生产成果价值从根本上来说,与已发现的矿产资源的使用价值相联系,其成果价值与已发现的矿产资源的矿种、品位、规模、开采条件有关等等。其次,把握探矿权价格评估的基本方法。可自觉参照运用当前的探矿权价值成本途径、收益途径和市场途径等不同评估方法,再根据购买者的能力和可能产生的级差效益,量以确定合理的探矿权价格。再次,建议列出专题,加以研究。建议运用“理性人考虑边际量”的基本原理,市场经济的供求定理,垄断市场基本理论,深入研究劳动滤过探矿权的理性价格。市场需求曲线是一条向右下方倾斜直线;边际收益曲线是一条位于需求曲线之下的向右下方倾斜直线;边际成本曲线是右上方的倾斜直线,当边际收益(MR=边际成本(MC)时(即边际收益曲线与边际成本曲线的交点),求出利润最大化产量;再找出与需求曲线交点,此时相对应Y轴的坐标点,既为该产品的理性的垄断价格。可借鉴这一基本理论,紧密结合地质找矿的特性,研制劳动滤过的探矿权价格曲线和模型。

      (四)关于依法维护探矿主体合法权益问题

      依法维护探矿主体的合法权益是探矿权出让市场有序发展的重要条件,“每一个社会的经济关系首先是作为利益表现出来”。

      一要科学确定探矿生产主体。目前的矿业法规和部门规章都是把探矿权出资人作为探矿生产主体,而勘查者实际已成为出资人的雇佣者,这实际上是认为“有钱”就能找矿。实践证明,这既不符合探矿生产活动自身特性,也不符合社会主义市场经济发展的客观要求。在社会主义市场经济条件下,要特别注重发挥社会主义制度的优越性和主观能动性的作用,在经济基础所允许的范围内,积极构建具有社会主义属性的市场经济价值体系。要特别防止并力求降低“拜金主义”(货币拜物教)的影响,要正确处理勘查技术与勘查资本的关系。因此,应科学规定拥有相应地质勘查资质并有相应资金能力的法人单位为探矿权人。当出资者与勘查者不统一时,二者是“意思自治”的协议合作者,是“肝胆相照”的利益共同体,使勘查者成为探矿生产的真正主人。

      二要从部门规章层面上,明确维护探矿主体合法权益有关意见。

      要明确规定凡是非国家出资形成的探矿权收益,归探矿主体所有,地方政府不能以任何名义再收取出让金,切实维护其合法权益,最大限度调动探矿主体的主观能动性。其权益由探矿主体支配,或在矿业权市场上,向矿业企业一次性转让,转化为货币资金获取增值收益;或自行依法开采获取增值收益;或按《公司法》第二十七条,比照土地使用权可以作价出资的规定,将探矿权增值的采矿权评估后以股权出资,与矿山企业合资开采,或分红,或依法转让股权受益;或以探矿权增值的采矿权与矿山企业签订协定,从矿产品销售收入中,探矿主体享有应有收益等。以“采矿反哺勘查”、“下游反哺上游”,激励探矿主体提交更多的有商业价值的矿产地。

      三要研讨勘查者与出资者的利益分割问题。根据政治经济学原理,剩余价值m是所耗总资本c+v的一个价值的增加额,探矿权的权益是探矿勘查者和出资者的共同成果。二者利益分割可参照目前技术参股以5%25%的通行作法,充分考虑地质找矿高风险、长周期和高效益的特点,其探矿技术可占总收益的10%30%左右。再根据矿种、找矿难度、勘查程度和矿床规模等因素,研制技术投入收益的测算公式为:Y=X·a·b·c·d,采用系数调正法,具体测算某探矿项目技术收益,其中Y为某探矿项目技术收益指标、X为流转收益(剩余价值:m)、a为矿种系数、b为找矿难度系数、c为勘查程度系数、d为矿床规模系数等。

     三、完善探矿权出让调控机制的建议

       我国建立的是社会主义市场经济,其主要特点之一是有较强国家干预的市场经济,要用看得见的手,去保护“看不见的手”,在国家宏观调控下,充分发挥市场配置资源的基础性作用,这是我国的国情决定的。我国探矿权市场属于要素市场,起步晚,问题多,更需要中央政府部门较强的干预,充分发挥我国的制度特色优势,以改善市场效果。

      首先,应急出台国家关于矿产资源管理的文件,《矿法》是1996年修改的,今天情况不仅发生了翻天覆地的变化,修改完善《矿法》虽迫在眉睫,但有个过程。因此,应急出台国家关于矿产资源管理的文件,切实汲取正反两方面的经验,对有关重要事项提出强制性要求。

      其次,中央政府要制定和完善有关政策。如:全面总结中央地勘基金运作实践,从进一步提高基金投入效果出发,倾听各方意见,加强分析论证,完善基金管理政策。

      第三,应着力解决市场势力的影响问题。市场势力影响的问题是市场失灵的突出表现,当前,探矿权出让的市场势力影响问题,主要是部分地方政府经营或变相经营探矿权,为追求地方GDP增长,以行政权取代了全民所有权,与探矿主体争“权”夺“利”,通过探矿权出让谋取暴利,把经营矿权作为地方财政来源的重要渠道,作为考核某些地方官员的政绩标准,已成为理性出让探矿权的主要障碍。这只有通过中央政府强有力的监督管理和行政干预,加以解决。   

      第四,健全探矿权管理的宏观调控体系。主要是进一步树立中央政府的主管部门的权威,健全和完善宏观调控的内容和手段,在国家宏观调控下,有效发挥探矿权出让市场配置资源的基础性作用,充分让“看不见的手”施展其魔力。

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